Justice pénale environnementale : Diffusion d’une circulaire de politique pénale

Alors que les consciences s’éveillent face au réchauffement climatique et que les combats pour la préservation de l’environnement et de la biodiversité se multiplient, le Garde des Sceaux a diffusé une circulaire fixant les principes et objectifs devant être poursuivis dans la prévention et la répression des infractions environnementales. 

A la suite de l’insertion dans le Code civil du principe de la réparation du préjudice écologique, de la reconnaissance par le Conseil Constitutionnel de la nature d’objectif à valeur constitutionnelle de la protection de l’environnement, et de la loi n°2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au Parquet Européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée, cette circulaire[1] vise, à son tour, à renforcer l’effectivité de la justice environnementale.  

La spécialisation des juridictions en matière de justice environnementale

Compte tenu de la complexité du contentieux environnemental et conformément à l’article 43-1 du Code de procédure pénale, la circulaire souligne l’importance de confier prioritairement le traitement de ces affaires à des parquets spécialisés, tant en matière civile que pénale.

Dans ce contexte, la circulaire clarifie le rôle des pôles régionaux environnementaux (« PRE ») instaurés par la loi du 24 décembre 2020.

Au plan pénal, la circulaire rappelle ainsi que les PRE sont compétents notamment pour les délits réprimés par le Code de l’environnement, le Code forestier ainsi que les délits en matière de produits phytopharmaceutiques et de végétaux prévus par le Code rural et de la pêche maritime.

En particulier, elle précise qu’ils ont vocation à traiter des affaires complexes d’atteintes à l’environnement, laquelle complexité est déterminée au regard des critères suivants :

• La technicité de l’affaire qui résulte de la matière traitée nécessitant l’appui d’acteurs spécialisés maîtrisant les circuits décisionnels et la règlementation applicable (par exemple, s’agissant de la règlementation des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE)), des dispositifs procéduraux spécifiques ou encore des ramifications internationales (notamment en raison de l’implication d’une société étrangère) ;

• L’importance du préjudice tant du point de vue économique qu’écologique, la valeur de l’écosystème devant également être prise en compte ; et

• Le ressort géographique, a priori toute affaire qui excède le ressort géographique d’un tribunal en raison du caractère sériel des faits ou de ses conséquences sur l’écosystème relèvera de la compétence des PRE.

D’un point de vue pratique, elle précise également l’articulation entre le domaine d’intervention des PRE et celui des juridictions spécialisées préexistantes.

En définitive, les PRE devront se dessaisir au profit des juridictions interrégionales spécialisées (« JIRS »), s’agissant des affaires environnementales complexes démontrant l’existence d’une infraction commise en bande organisée (notamment trafic de produits phytopharmaceutiques, trafic de déchets, etc.), et des juridictions du littoral spécialisées (« JULIS ») concernant, par exemple, les pollutions par rejets de navires ou par rejets des eaux de ballast des navires.

Lorsque l’affaire est particulièrement complexe, la circulaire précise que les PRE devront, après une première analyse du dossier, se dessaisir au profit des pôles santé publique et environnement (« PSPE ») avec lesquels ils partagent une compétence concurrente[2].

Au plan civil, la circulaire précise également que les PRE disposent d’une compétence d’attribution pour connaître des actions en responsabilité listées à l’article L. 211-20 du Code de l’organisation judiciaire, à savoir : les actions relatives au préjudice écologique fondées sur les articles 1246 à 1252 du Code civil, les actions en responsabilité civile prévues par le Code de l’environnement ainsi que celles fondées sur des régimes spéciaux résultant de textes et règlementations internationaux ou européens.

Du point de vue pratique, afin de faciliter la détection des situations infractionnelles et d’améliorer et accélérer le traitement des atteintes à l’environnement, la circulaire prône le développement de synergies[3].

L’adoption d’une réponse pénale effective et lisible

Jusqu’à la loi du 24 décembre 2020, l’effectivité de la réponse pénale en matière d’infraction environnementale grave était assez limitée.

En effet, si le Code de l’environnement prévoyait la possibilité d’un mécanisme de règlement transactionnel, celui-ci n’avait été conçu que pour répondre aux infractions d’une faible gravité. Aux termes de l’article L. 173-12 du Code de l’environnement, l’autorité administrative ne pouvait proposer une transaction que pour les seuls délits punis de moins de deux ans d’emprisonnement, et ce, avant que l’action publique ne soit mise en mouvement.

S’agissant des infractions plus graves, la durée de la procédure judiciaire – liée notamment à la complexité intrinsèque du contentieux environnemental – retardait d’autant la réparation du préjudice.

Dans sa circulaire, le Garde des Sceaux entend résoudre cette difficulté en posant deux principes :

• D’une part, la remise en état de l’environnement doit être recherchée systématiquement.

A cet égard, la circulaire précise que cette remise en état ne saurait se limiter à la réparation des seuls dommages économiques, elle doit nécessairement prendre en compte le préjudice écologique.

A cette fin, le Garde des Sceaux indique qu’elle peut prendre, notamment, la forme d’un référé pénal environnemental permettant au Parquet de solliciter le prononcé de mesures conservatoires propres à mettre un terme à la situation infractionnelle ou à en limiter les effets. La circulaire prend cependant le soin de préciser que cette remise en état ne doit pas indûment retarder l’engagement des poursuites, ce qui permettrait au mis en cause de disposer de davantage de temps pour se mettre en conformité.

• D’autre part, l’engagement systématique de poursuites.

La circulaire conditionne ce principe aux situations dans lesquelles l’auteur fait obstruction à l’action des pouvoirs publics, est en situation de réitération ou s’inscrit dans une délinquance organisée (critère personnel) et/ou lorsque les atteintes portées ou susceptibles d’être portées à l’environnement présentent un certain degré de gravité tenant notamment au caractère durable de l’atteinte ou au risque causé à la santé ou à la sécurité des personnes.

S’agissant particulièrement des personnes morales, le Garde des Sceaux incite également clairement l’autorité judiciaire à rechercher leur responsabilité.

A cet égard, la circulaire joue sur les obligations des sociétés en termes de responsabilité sociétale des entreprises (RSE) ainsi que sur l’impact de telles procédures judiciaires et éventuelles condamnations sur l’image et la réputation des personnes morales pour justifier cette incitation.

La circulaire précise que des peines et amendes adaptées seront requises par le Parquet au regard des circonstances de l’infraction, des ressources et charges de la personne morale et en prenant en compte le gain économique résultant du non-respect des prescriptions environnementales. Le Garde des Sceaux précise encore que des peines complémentaires pourront également être requises (exclusion des marchés publics, interdiction d’exercer, confiscation, diffusion de la décision etc.).

De manière particulièrement intéressante, la circulaire souligne le principe jurisprudentiel de responsabilité pénale de la société absorbante pour des faits commis par la société absorbée avant l’opération de fusion acquisition[4]. En définitive, le Garde des Sceaux incite les sociétés absorbantes à mener de véritables vérifications, en ce inclus en matière environnementale, et les encourage, le cas échéant, à « régulariser » leur situation dans le cadre d’une convention judiciaire d’intérêt public en matière environnementale (« CJIPE »).

Des précisions attendues quant à la mise en œuvre de la CJIPE

Insérée à l’article 41-1-3 du Code de procédure pénale et inspirée de la CJIP créée par la Loi Sapin II en matière de probité et de lutte contre la corruption, la CJIPE a vocation à permettre un traitement efficace et rapide des atteintes graves à l’environnement réprimées par le Code de l’environnement.

L’opportunité de la mettre en œuvre dépendra des antécédents de la personne morale, du caractère spontané de la révélation des faits, du degré de coopération en vue de la régularisation de la situation et/ou de la réparation du préjudice écologique.

Elle pourra être mise en œuvre tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement par le Procureur de la République.

Lorsqu’il est décidé d’y recourir, elle devra comprendre une ou plusieurs des obligations suivantes :

• Le versement d’une amende d’intérêt public au Trésor public, dont le montant sera fixé de manière proportionnée au regard des avantages tirés des manquements constatés dans la limite de 30% du chiffre d’affaires moyen annuel calculé sur les trois derniers chiffres d’affaires annuels connus à la date du constat des manquements ;

• La régularisation de la situation de la personne morale au regard de la loi et des règlements dans le cadre d’un programme de mise en conformité d’une durée maximale de trois ans, sous le contrôle des services compétents du Ministère chargé de l’Environnement ;

• La réparation du préjudice écologique dans un délai maximal de trois ans et sous le contrôle desdits services compétents ;

• L’indemnisation de la victime dans un délai maximal d’une année lorsqu’elle est identifiée et sauf démonstration par la personne morale que la réparation est d’ores et déjà intervenue.

Lorsque la CJIPE est conclue et validée, elle fera l’objet d’un communiqué de presse du Procureur de la République. Le montant de l’amende et la convention, notamment, seront rendus publics sur les sites internet des Ministères de la Justice et de l’Environnement. Au niveau local, ces éléments seront également publiés sur le site de la commune sur le territoire duquel l’infraction a été commise.

Si la conclusion d’une CJIPE apparait particulièrement intéressante du point de vue de la réparation du préjudice environnemental, sa mise en œuvre pose toutefois question.

A notre sens, elle présente les mêmes difficultés que celles identifiées s’agissant de la CJIP applicable en matière de lutte anticorruption dans la mesure où elle suppose que prévale un esprit de coopération mais également de confiance minimale parmi les dirigeants personnes physiques.

Or, dans la mesure où elle ne peut bénéficier qu’aux personnes morales et puisque l’implication des dirigeants personnes physiques pour établir ces faits pourrait conduire à une forme d’auto incrimination, il n’est pas à exclure que ces derniers s’y opposeront. 

Dans ces conditions, il pourrait être souhaitable, comme cela est le cas en matière d’anticorruption, que les personnes physiques mises en cause puissent bénéficier d’une procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (« CRPC »).

En outre, pour que ce nouvel instrument prospère, il sera indispensable que le Ministère Public ne puisse pas faire état devant la juridiction d’instruction ou de jugement, à l’encontre des dirigeants personnes physiques, des éventuelles déclarations et informations obtenues dans le cadre de la CJIPE.

[1] Circulaire visant à consolider le rôle de la justice en matière environnementale du 11 mai 2021 (JUSD2114982C).

[2] Les PSPE sont situés à Paris et Marseille. Leur compétence est conditionnée à l’identification d’un produit ou d’une substance réglementée en raison de ses effets ou de sa dangerosité (notamment, pollution chimique, pollution industrielle, produits phytopharmaceutiques, atteintes aux espèces par des contaminants, etc.). Ils sont notamment compétents en matière d’accidents collectifs survenant sur des sites industriels classés SEVESO.

[3] La circulaire précise que la police judiciaire de l’environnement au sens large, c’est-à-dire tant les fonctionnaires et agents spécialisés dotés de prérogatives de police judiciaire que certains des services de la police judiciaire et de la gendarmerie, devra être étoffée, sensibilisée et formée à ce type de contentieux spécifique. A cette fin, le Garde des Sceaux annonce la création d’officiers judiciaires environnementaux intégrés dans l’Office français de la biodiversité.

[4] Sur ce point, cf. article intitulé Fusion-absorption : un revirement de jurisprudence en matière de transfert de responsabilité pénale publié sur notre Blog au mois de février 2021.